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Opinião

Sistema paulista para benefício fiscal em operações com papel imune é inconstitucional

Bernardo Mattei de Cabane Oliveira e João Pedro D’Agostini (*)

A Secretaria da Fazenda de São Paulo criou há quatro anos o sistema RECOPI Nacional, que regula o prévio reconhecimento de não incidência de imposto sobre as operações destinadas à impressão e comercialização de livros, jornais, periódicos e o papel utilizado na sua confecção

O sistema, regulamentado pela Portaria CAT nº 14/2010, é bastante complexo, exige uma série de informações e condiciona o direito à utilização de papel imune ao prévio credenciamento junto à Secretaria. Caso o cadastro seja deferido, a empresa gráfica e editorial fica sujeita a uma série de regras, como informar cada passo dado com o papel imune adquirido, sob pena de sanções que vão desde o descredenciamento do programa até a própria tributação do papel. Além disso, para o benefício ser utilizado, é exigido que a empresa faça uma previsão de quanto e que tipos de papel utilizará durante o ano.

Contudo, em razão das limitações do poder de tributar instituídas pela Constituição, a imunidade do papel criada pelo programa do governo paulista caracteriza a chamada “Cláusula Pétrea”. Ou seja, um dispositivo legal que não pode ser alterado na Carta Magna brasileira.

A interpretação da legislação que rege a imunidade é distinta das normas que conferem isenção. Ao contrário do favor fiscal concedido pelo Poder Público com propósito definido, em que a análise jurídica é sempre restritiva (por serem vedações absolutas ao poder de tributar estabelecidas pelo constituinte), as imunidades exigem interpretação extensiva, visando evitar a tendência do Estado de aumentar a tributação.

Todas as imunidades objetivam assegurar a colaboração do cidadão na prestação de serviços de interesse público ou garantir a democracia pela ampla liberdade de expressão, cultural, educacional, política, social e religiosa. As imunidades recíprocas são uma exceção, porque têm como objetivo fortalecer a Federação. Nos casos dos templos, instituições sociais e de educação, de periódicos, jornais e livro, por exemplo, o papel utilizado para impressão tem a finalidade de alcançar o fortalecimento da democracia e o desenvolvimento do país, com a participação do segmento não governamental da sociedade. Ou seja, em troca da colaboração prestada ao Poder Público para esse fortalecimento, é assegurada ao setor privado a imunidade de impostos.

Nessa colaboração recíproca entre sociedade e Estado, por imposição constitucional, o Poder Público ratifica essa atuação com a desoneração tributária, vedando o poder de tributar. Diferentemente das instituições de educação e saúde, a imunidade sobre livros, jornais, periódicos e papel destinado a sua confecção não permite qualquer tributação de impostos nem impõe qualquer restrição ao seu uso, de acordo com a Constituição. Em razão disso, o Poder Público não pode exigir mediante normas regulamentares próprias o preenchimento de condições que impeçam ou dificultem a imunidade sobre determinados produtos como forma de punição ou de sanção indireta por dívidas com o Estado.

Ou seja, como o constituinte não exigiu o preenchimento de qualquer requisito para a fruição da imunidade incidente sobre livros, jornais, periódicos e papel destinado a sua impressão, qualquer limitação por legislação infraconstitucional que venha a ser imposta viola direta e manifestamente a Constituição da República. Admitir punição desse nível ao contribuinte que se utiliza da imunidade em suas atividades é subordinar a Constituição da República ao regulamento da Secretaria da Fazenda, e não ao contrário, que seria o correto, por não impor qualquer restrição à imunidade de livros, jornais, periódicos e papel destinado à sua impressão.

O próprio Decreto nº 45.430, de 2009, que altera o regulamento do ICMS, viola a legislação ao impor requisitos não presentes na Constituição, condicionando a utilização de papel imune ao prévio reconhecimento do Secretário da Fazenda do Estado. Nos mesmos vícios incorreram as normas decorrentes do Decreto, determinando o gozo da imunidade a obrigações formais e acessórias, tais como falta de apresentação de documentos ou atendimento às autoridades fiscais, à existência de débito fiscal decorrente de Auto de Infração ou a situação irregular do contribuinte.

Entendemos que o contribuinte que pratica irregularidades e desvios deve ser punido. Todavia, tal punição não pode furtar o benefício da imunidade do contribuinte, já que esse é um direito incondicionado, outorgado pela Constituição da República, e não pelo Secretário da Fazenda. Nesse contexto, a jurisprudência do STF sobre as restrições estatais, que, sem qualquer correlação com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade inviabilizam o livre exercício e atividade econômica, considera as medidas inconstitucionais por causar limitações arbitrárias (Recurso Extraordinário nº 374.981).

As empresas que realizam operações destinadas à impressão e comercialização de livros, jornais, periódicos e o papel utilizado na sua confecção devem levar ao Poder Judiciário a discussão sobre a validade das disposições do RECOPI, uma vez que o programa impõe por lei inferior o preenchimento de obrigações não previstas na Constituição Federal.

(*) - São advogados do setor societário e do setor tributário, respectivamente, do escritório A. Augusto Grellert Advogados Associados.

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